數(shù)據(jù)來源：財政部江西廣吉高速公路于1月22日全線通車。 劉浩軍攝(人民視覺)

中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，積極的財政政策要加力提效，實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)，較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模。

較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，是宏觀政策強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)的一個重要體現(xiàn)，也是財政政策更加積極的表現(xiàn)。那么，今年地方政府專項(xiàng)債券增加的規(guī)模有多大?籌集的資金將用到哪些領(lǐng)域?如何讓資金發(fā)揮更大作用?

發(fā)多少?

新增專項(xiàng)債務(wù)限額8100億元，資金越快到位越好

地方政府債券，分為一般債券和專項(xiàng)債券兩種。一般債券納入公共財政預(yù)算，用于彌補(bǔ)赤字;而專項(xiàng)債券則納入政府性基金預(yù)算，主要是為公益性項(xiàng)目建設(shè)籌集資金。所以，今年較大幅度增加專項(xiàng)債券規(guī)模，就是為重大在建項(xiàng)目建設(shè)和補(bǔ)短板準(zhǔn)備“糧草”。

十三屆全國人大常委會第七次會議決定，授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)2019年地方政府新增一般債務(wù)限額5800億元，新增專項(xiàng)債務(wù)限額8100億元，合計(jì)13900億元。

1月9日，國務(wù)院常務(wù)會議要求，加快發(fā)行和用好地方政府專項(xiàng)債券，對已經(jīng)全國人大授權(quán)提前下達(dá)的13900億元地方債要盡快啟動發(fā)行。同時，抓緊確定全年專項(xiàng)債分配方案，力爭9月底前基本發(fā)行完畢。

這是一個新變化，引發(fā)了社會各界的關(guān)注。

按照預(yù)算法，地方政府舉債只有一條路，就是發(fā)行地方政府債券。但地方政府發(fā)債券，并不是想發(fā)多少就發(fā)多少，而是有“天花板”限制的。這個“天花板”就是“地方政府債務(wù)限額”，需要經(jīng)全國人大批準(zhǔn)。以往每年地方政府債務(wù)限額，需要在當(dāng)年3月由全國人大批準(zhǔn)后，再將發(fā)債額度分解到各省，然后才能在市場上發(fā)行專項(xiàng)債券。

“如果等3月份批準(zhǔn)，地方政府債券發(fā)行時間就會延后，整個一季度就錯過了。地方籌集到資金落實(shí)在項(xiàng)目上，基本上要到下半年了。” 中國社會科學(xué)院財經(jīng)院財政研究室主任楊志勇說，項(xiàng)目等不來資金，晾著開不了工，會使政策效果大打折扣。積極的財政政策，不僅要體現(xiàn)在量的擴(kuò)張，還應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)政策時效性。

“全國人大已經(jīng)授權(quán)國務(wù)院，提前下達(dá)2019年13900億元地方債，這個額度占到去年新增債務(wù)限額的63%左右。” 財政部部長助理許宏才介紹，上述數(shù)額已經(jīng)提前下達(dá)各地，經(jīng)過地方人大審議批準(zhǔn)后，1月份就可以啟動新增債券發(fā)行工作，時間上會比去年大幅度提前。

記者從財政部獲悉：截至1月22日，河南發(fā)行新增債券453.24億元，新疆發(fā)行新增債券100億元。3月份，全國人大批準(zhǔn)2019年全部地方政府債務(wù)限額后，財政部會將批準(zhǔn)的限額及時下達(dá)地方，由地方自行均衡發(fā)債，爭取在9月底前發(fā)行完畢。

重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)急需資金，越快到位越好。提前下達(dá)地方政府債務(wù)限額，地方政府就可以在這個限額之內(nèi)抓緊發(fā)行債券，更好地保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求，發(fā)揮政府債券資金對穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要作用。

不僅如此，全國人大常委會還授權(quán)國務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額，包括一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額。授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日。預(yù)算報告和草案經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后，地方政府新增債務(wù)規(guī)模應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

也就是說，今后4年都將按這個模式操作，進(jìn)一步加快地方政府債券發(fā)行和使用進(jìn)度。這將有利于更好發(fā)揮積極的財政政策作用，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

投向哪?

專項(xiàng)債券資金投向重大在建項(xiàng)目建設(shè)和補(bǔ)短板

“較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，主要是強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)，應(yīng)對國內(nèi)外不確定性因素疊加給經(jīng)濟(jì)帶來的下行壓力。” 中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希說。

國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2018年固定資產(chǎn)投資同比增長5.9%，增速比上年同期回落1.3個百分點(diǎn)。“如果不加以矯正，就可能造成一些在建項(xiàng)目停工，加大經(jīng)濟(jì)下行壓力。因此，有必要較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，來對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力。”劉尚希認(rèn)為。

那么，發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，籌集的資金主要用于哪些項(xiàng)目?將來用什么來償還?

專家介紹，對有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，納入政府性基金預(yù)算管理。

“去年前三季度，湖北省一共發(fā)行政府債券982.2億元，完成全年發(fā)行任務(wù)97.5%。其中一般債券365億元，專項(xiàng)債券617.2億元。募集資金主要用于易地扶貧搬遷、長江生態(tài)修復(fù)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目、土地儲備項(xiàng)目等。”湖北省財政廳有關(guān)負(fù)責(zé)人說，通過規(guī)范政府舉債融資機(jī)制，用好用足地方政府債券資金，有力促進(jìn)了全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

去年8月，2018年云南省政府專項(xiàng)債券第四期發(fā)行，發(fā)行面值總額為23億元。上海新世紀(jì)資信評估投資服務(wù)有限公司出具的信用評級報告顯示，專項(xiàng)債券資金主要投向交通運(yùn)輸、市政建設(shè)及公益性項(xiàng)目等，不僅對經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，而且形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營收入作為償債來源。

對于今年專項(xiàng)債券的資金投向，財政部要求，各地要依法用于公益性資本支出，重點(diǎn)支持國家重大戰(zhàn)略，落實(shí)易地扶貧搬遷、貧困地區(qū)特別是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、污染防治、棚戶區(qū)改造等，推進(jìn)重大鐵路項(xiàng)目、高速公路、重大水利工程、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

同時，各地要加快地方政府債券資金撥付，嚴(yán)禁將資金滯留國庫或沉淀在部門單位，督促項(xiàng)目單位和主管部門落實(shí)管理責(zé)任，及時將債券資金用到項(xiàng)目上。

“專項(xiàng)債券資金重點(diǎn)用于急需資金支持的方面，優(yōu)先用于解決在建項(xiàng)目‘半拉子工程’、存量隱性債務(wù)項(xiàng)目政府拖欠工程款問題等。”許宏才強(qiáng)調(diào)，在具備施工條件的地方抓緊開工一批交通、水利、生態(tài)環(huán)保等重大項(xiàng)目，盡快形成實(shí)物工作量。暫不具備施工條件的地方，也要抓緊開展前期工作。

怎么管?

提高資金使用效率，防控政府債務(wù)風(fēng)險

“增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，并不意味著放松對地方政府債務(wù)的管理。要在發(fā)揮政府規(guī)范舉債積極作用的同時，進(jìn)一步規(guī)范債務(wù)管理，嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。”許宏才強(qiáng)調(diào)。

專項(xiàng)債券發(fā)行和使用，要嚴(yán)格落實(shí)地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，強(qiáng)化法定預(yù)算約束，主動接受人大和社會監(jiān)督。嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)或變相舉債，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，完善政績考核體系，做到終身問責(zé)，倒查責(zé)任。

規(guī)范專項(xiàng)債券發(fā)行使用，需要落實(shí)償還責(zé)任，健全風(fēng)險防控機(jī)制。2017年，云南省在全國率先成立了政府性債務(wù)管理委員會，作為全省政府性債務(wù)管理的議事決策機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了政府性債務(wù)統(tǒng)一歸口管理。全省14個州市也成立了政府性債務(wù)管理委員會，初步構(gòu)建起云南省政府性債務(wù)管理“借、用、管、還”制度體系，基本形成覆蓋地方政府債務(wù)管理各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險防控體系。

“提高專項(xiàng)債券使用效率，要實(shí)行全方位績效管理——錢要花，但必須花出效率、效益。特別是要從機(jī)制上防范風(fēng)險，專項(xiàng)債券必須有資金償還來源，不能什么都搞成專項(xiàng)債券。” 楊志勇說。

劉尚希認(rèn)為，只要債務(wù)規(guī)模得當(dāng)，投資項(xiàng)目選擇合理，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良性循環(huán)，將來償還債務(wù)就有保障。所以把籌集的資金用好，提高資金使用效率，是防止政府債務(wù)風(fēng)險的有效措施。

劉尚希建議，在地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用上，地方政府要提前做好項(xiàng)目規(guī)劃，形成項(xiàng)目庫，讓項(xiàng)目去等錢，而不是拎著錢袋子去找項(xiàng)目。地方政府的融資、投資和償債要一體化管理，不能搞成兩張皮。要通過一個平臺把幾個方面統(tǒng)籌整合到一起，這樣才能真正提高效率，降低風(fēng)險。同時，還要把握好政府發(fā)債、投資的規(guī)模、節(jié)奏和力度，更好發(fā)揮政府投資的帶動效應(yīng)，與社會資本產(chǎn)生共振，更大力度地推動中國經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展。